Evaluatie Omgevingswet – Onderzoek naar decentrale regels in de praktijk

In 2024 voerde KokxDeVoogd, in opdracht van de Evaluatiecommissie Omgevingswet, een eerste onderzoek uit naar het functioneren van de Omgevingswet in de praktijk.

Dit onderzoek richtte zich specifiek op het instrument ‘decentrale regels’ en vormt daarmee een belangrijk vertrekpunt voor de meerjarige evaluatie van de wet.

Aanleiding

In 2024 heeft KokxDeVoogd in opdracht van de Evaluatiecommissie Omgevingswet het eerste onderzoek uitgevoerd ten behoeve van de evaluatie van de Omgevingswet.

De Omgevingswet, die in werking is getreden op 1 januari 2024, kent een evaluatieplicht. Deze is omschreven in artikel 23.9. De Evaluatiecommissie Omgevingswet (vanaf hier: evaluatiecommissie) is belast met de evaluatie van de doeltreffendheid en de effecten van de Omgevingswet in de praktijk. Zij onderzoekt en evalueert hoe de Omgevingswet in de praktijk uitpakt en of de wet zijn doelen bereikt. De evaluatiecommissie zal over een periode van vijf jaar de volle breedte van de Omgevingswet evalueren door de werking van de belangrijkste instrumenten uit de wet te onderzoeken.

Het door ons uitgevoerde onderzoek was specifiek gericht op het instrument ‘decentrale regels’. Dit onderzoek is in 2024 parallel met het onderzoek naar het gebruik en de effecten van de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) uitgevoerd.

Onderzoeksvraag

De wetgever heeft bij het opstellen van de Omgevingswet beoogd dat het kerninstrument ‘decentrale regels’ zou bijdragen aan het behalen van de verbeterdoelen van de wet. De Omgevingswet kent vier verbeterdoelen, te weten:

1. vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht;

2. het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving;

3. het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte en maatwerkmogelijkheden;

4. het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.

Het doel van het onderzoek naar de decentrale regels was om antwoord te geven op de volgende hoofdvragen:

1. In hoeverre dragen de decentrale regels bij aan de vier verbeterdoelen van de Omgevingswet?

2. Wat zijn de effecten en neveneffecten van het gebruik van decentrale regels in de praktijk?

Bevindingen uit het Onderzoek

Algemene Conclusies

Het onderzoek is in een vroeg stadium uitgevoerd, waardoor een volledig en uitgekristalliseerd beeld van de praktijk rond de decentrale regels onder de Omgevingswet nog ontbreekt. Provincies en waterschappen lopen voor op gemeenten. Waar gemeenten per 1 januari 2024 automatisch een tijdelijk omgevingsplan hebben gekregen, hebben provincies en waterschappen – vaak al vóór de invoering van de wet – hun omgevings- en waterschapsverordeningen vastgesteld.

Tot op het moment van publicatie van dit onderzoek heeft nog geen enkele gemeente een volledige wijziging van het tijdelijk omgevingsplan doorgevoerd. Gemeenten hebben daarvoor de tijd tot 1 januari 2032. Veel gemeenten zullen die tijd hard nodig hebben; sommige zien 2032 zelfs als een ambitieus doel. Grote gemeenten kampen met complexiteit, terwijl kleinere vooral beperkt worden door capaciteit en financiële middelen.

De invoering van de Omgevingswet heeft de taak voor gemeenten verder verzwaard door de overname van circa 600 rijksregels uit het Activiteitenbesluit, Bouwbesluit en Besluit omgevingsrecht in de vorm van de zogeheten bruidsschat. Gemeenten moeten deze regels beoordelen en besluiten of ze worden behouden, aangepast of verwijderd. Waterschappen kregen eveneens nieuwe verantwoordelijkheden via de bruidsschat, maar hoeven deze niet verplicht te heroverwegen.

Ervaringen met het DSO

Een gedeeld knelpunt onder alle decentrale overheden is het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), dat momenteel onvoldoende functioneert. Gemeenten ervaren hierbij de meeste hinder, onder andere door:

het onvermogen om meerdere planwijzigingen gelijktijdig door te voeren;
gebrekkige bruikbaarheid van het systeem ‘regels op de kaart’ vergeleken met de voorganger (ruimtelijkeplannen.nl);
tijdelijke ‘bypass’-maatregelen die nodig zijn om het systeem werkbaar te houden.

Omzetting van Regels

De meeste provincies en waterschappen hebben gekozen voor een beleidsneutrale omzetting naar hun nieuwe verordeningen. Ze maken daarbij in beperkte mate gebruik van nieuwe decentrale sturingsmogelijkheden. De nieuwe regels die provincies hebben vastgesteld, zijn vooral instructieregels richting gemeenten en waterschappen, soms met open normen.

Waterschapsverordeningen zijn grotendeels gevormd door overgenomen regels uit de bruidsschat. In een volgende herzieningsronde verwachten provincies en

waterschappen meer gebruik te maken van de beschikbare instrumenten onder de Omgevingswet.

Voor gemeenten geldt dat er op moment van onderzoek nog geen formele wijzigingen van het tijdelijk omgevingsplan zijn vastgesteld. Wel zijn 16 ontwikkelingsplannen onderzocht, waarvan:

11 gemeenten decentrale regels opnamen in een oefenplan,
5 gemeenten decentrale regels in een plan in procedure.

De opgenomen regels bevatten omgevingswaarden, specifieke zorgplichten, maatwerkregels en mogelijkheden tot maatwerkvoorschriften.

Gemeenten staan voor de opgave om vóór 2032 hun tijdelijke plannen te transformeren tot één gebiedsdekkend omgevingsplan, waarin zij rijksregels, oude bestemmingsplanregels, gemeentelijke verordeningen en eigen maatwerkkeuzes integreren tot een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving.

Praktijk: Behoud van Continuïteit en Voorzichtigheid

Twee centrale lijnen zijn zichtbaar in de praktijkervaringen van decentrale overheden: continuïteit en een weloverwogen, stapsgewijze aanpak. Op diverse thema’s – zoals snellere besluitvorming, balans tussen bescherming en benutting, rechtszekerheid, en afstemming – wordt nog geen grote impact ervaren van de overgang naar de Omgevingswet.

Deze voorzichtigheid lijkt het gevolg van:

beleidsneutrale omzettingen door provincies en waterschappen;
de gefaseerde aanpak van gemeenten.

Deze keuze borgt de continuïteit, maar vertraagt ook de realisatie van de verbeter- en maatschappelijke doelen die de wetgever met de Omgevingswet voor ogen had.