De gemeente Utrecht zat in twee samenwerkingsverbanden om de recreatiegebieden te beheren die rondom de stad liggen. Deze samenwerkingsverbanden hebben samen een organisatie voor het personeel en de uitvoering van de daaruit voortvloeiende taken. Al langere tijd liep dit niet zoals gewenst.
Bestuurlijk ingrijpen was uiteindelijk de enige weg om te problemen echt aan te pakken en op te lossen. Adviseur Guido Lafeber adviseerde de gemeente Utrecht hoe, in samenwerking met tien andere gemeenten en twee provincies, dit organisatorisch-bestuurlijke vraagstuk op te lossen en hij bedacht een nieuwe oplossing om een oude wens te realiseren, met draagvlak wel te verstaan.
Het is een komen en gaan van ambtenaren, inwoners en bezoekers op de zesde etage van het Stadskantoor van de gemeente Utrecht. Door de grote ramen heb je uitzicht over de stad. In de verte ligt het recreatiegebied Noorderpark/Ruigenhoek. “Het is een van de recreatiegebieden rondom Utrecht waar onze inwoners kunnen wandelen, fietsen en ontspannen als ze hun deur uitkomen en via een groengebied of park de rand van de stad bereiken”, legt Anouk Teuns, manager bij de ontwikkelorganisatie Ruimte van de gemeente Utrecht uit.
Essentiële recreatiegebieden
Naast het Noorderpark heb je nog veel meer recreatiegebieden, zoals Strijkviertel, de Nedereindse Plas en de Maarsseveense Plassen, die rondom de stad liggen. Deze gebieden zijn volgens Teuns essentieel, want lang niet alle inwoners van Utrecht en de Utrechtse regio beschikken over een tuin of een park voor de deur.
Voor het beheer van deze recreatiegebieden rondom de stad bestaan diverse samenwerkingen met andere gemeenten en de provincies Utrecht en Noord-Holland.
“We zaten als gemeente Utrecht in twee van dit soort samenwerkingsverbanden. Een samenwerkingsverband is de gemeenschappelijke regeling Plassenschap Loosdrecht voor de Loosdrechtse Plassen. De andere gemeenschappelijke regeling, Recreatieschap Stichtse Groenlanden, is voor de recreatiegebieden in en rond Utrecht”, zegt Teuns.
In de loop der jaren werd het samenwerken met andere gemeenten in de praktijk steeds ingewikkelder. “Er traden deelnemers uit of er kwamen deelnemers bij, omdat een gemeenten fuseerden. Er ontstonden verschillende visies op hoe je een recreatieschap beheert en de basis voor de gezamenlijke uitvoeringsorganisatie werd te smal”, vertelt Teuns. Dit zorgde voor extra bestuurlijke drukte en de uitvoeringsorganisatie van de gemeenschappelijke regelingen steeds minder effectief.
Andere inrichting samenwerking
“De inrichting van de samenwerking moest simpeler en lichter, de uitvoering beter en voorspelbaarder. Ook moest er een einde komen aan de bestuurlijke drukte”, vat Teuns de wens van de gemeente Utrecht. Daarmee werd een transitie ingezet van drie samenwerkingsverbanden tegelijkertijd.
“Dat hebben we geprobeerd intern op te lossen, maar al snel werd duidelijk dat we kennis en ervaring misten voor dit proces. Zulke transitieprocessen zijn echt een aparte tak van sport.”
Vraagstuk recreatieschap
Om het vraagstuk op te lossen, riepen Teuns en haar team in 2020 de hulp in van adviseur Guido Lafeber. “Hij deed een soortgelijk vraagstuk eerder en werkte ook al met recreatieschappen. Guido bracht veel ervaring mee met gemeenschappelijke regelingen, het veranderen van regelingen en hij helpt om het proces op te delen in behapbare stappen.”
Voor het adviseren over het samenwerken in gemeenschappelijke regelingen moet je niet alleen de wet kennen, je moet ook zicht hebben op het bestuurlijke aspect van samenwerken en advisering. Hoe richt je een gemeenschappelijke regeling in? Hoe adviseer je een bestuurder nu echt integraal en niet alleen vanuit je eigen gemeentelijk belang, maar juist ook vanuit het gezamenlijk belang? Wat zijn de juridische gevolgen voor een uitvoeringsorganisatie als die opgeheven wordt? Guido Lafeber vormde een team met twee inhoudelijk adviseurs, een jurist en een financieel adviseur om het vraagstuk dat voorlag vanuit de gemeente Utrecht op te lossen.
In het ontrafelen en formuleren van de Utrechtse belangen kwam een twintig jaar oude wens naar voren: niet langer deelnemen in de samenwerking Loosdrechtse Plassen. Eerder was geprobeerd om uit Plassenschap Loosdrecht te stappen, omdat bleek dat weinig inwoners uit Utrecht recreëerden in het recreatieschap Loosdrechtse Plassen. En dat was in 20 jaar weinig veranderd. Naast het belang en de wens van de gemeente Utrecht bracht het team de belangen van alle deelnemende partijen in kaart.
Slimme oplossing
Door alle belangen in beeld te brengen kon een unieke oplossing worden bedacht. Normaal gesproken is uittreden uit een gemeenschappelijke regeling vaak een dure oplossing met veel werk en drukte. De oplossing, die in dit proces is bedacht, is niet alleen goedkoper en sneller. Het kan ook rekenen op draagvlak. Het werd geen uittreden, maar uitruilen!
Zowel de gemeente Utrecht als de provincie Utrecht zaten in beide recreatieschappen. Doordat de provincie en gemeente hun bijdragen uitruilden, hoefde er geen ingewikkeld proces doorlopen te worden, maar werd een win-win-win situatie gecreëerd.
Kort samengevat, de gemeente Utrecht bracht haar bijdrage in Loosdrecht naar nul euro terug. De bijdrage, die de gemeente Utrecht betaalde in Loosdrecht, werd toegevoegd aan Stichtse Groenlanden. De provincie Utrecht deed precies het omgekeerde. De provincie verlaagde haar bijdrage in Stichtse Groenlanden met bijna 2 ton en verhoogde haar bijdrage in Loosdrecht dus met bijna 2 ton.
“Zo konden wij als gemeente Utrecht uit de gemeenschappelijke regeling van recreatieschap Loosdrechtse Plassen treden. Utrecht hoefde ook geen uittredesom te betalen, want onze financiële bijdrage wordt geruild met de provincie Utrecht. De bijdrage van de gemeente Utrecht gaat vanaf 1 januari 2023 naar de gemeenschappelijke regeling Stichtse Groenlanden, waar onze inwoners wel veel meer recreëren. Het mooie was dat dit idee echt op breed draagvlak kon en kan rekenen bij beide recreatieschappen, de andere gemeenten en provincies.”
De andere deelnemers in de samenwerking rond de Loosdrechtse Plassen zijn geholpen bij een langjarig stabiele begroting. Als Utrecht een uittredesom had betaald, is dat geld op een gegeven moment op. De Uitruil levert juist een langjarig stabiele bijdrage op van de overgebleven vier deelnemers in Loosdrecht, zonder dat er over een paar jaar bezuinigd hoeft te worden, omdat Utrecht is vertrokken (en dus de bijdrage stopt). En de laatste ‘win-situatie’ van de Uitruil is dat er tussen de deelnemers in beide regelingen meer balans is gekomen. De grootste deelnemers in beide recreatieschappen zijn nu ongeveer even groot. Dat kan bijdragen aan een constructievere samenwerking. “En bovendien is het uittreden in goede harmonie verlopen en snel gerealiseerd, mede omdat voor alle deelnemers en de beide recreatieschappen het een betere oplossing is dan het handhaven van de huidige situatie of het uittreden van Utrecht”, blikt Teuns terug.
Transitieproces afgerond
Per 1 januari 2023 is het transitieproces van de twee gemeenschappelijke regelingen, waar de gemeente in zat, juridisch afgerond en ligt de focus nu op recreatieschap Stichtse Groenlanden. “De inwoners van onze stad krijgen dankzij de nieuwe situatie efficiënt en volgens een plan beheerde recreatiegebieden. En een professionele beheerder die veel taken gaat uitvoeren voor het recreatieschap. Dit betekent qua inrichting van de gemeenschappelijke regeling dat er een scheiding is tussen de uitvoering door de opdrachtnemer en de bestuurlijke opdrachtgever. Dat was met elkaar verweven in de oude situatie en dat leidde tot veel onduidelijkheid.”
Scherp advies
Terugkijkend op het transitieproces zegt Teuns: “Zijn rol was belangrijk, want hij adviseert scherp, maar is ook creatief in het bedenken van oplossingen, zoals de Uitruil. Naast creatief en handig in het proces, is hij eerlijk en duidelijk over welke opties er zijn en wat daarvan de effecten kunnen zijn. Guido adviseerde niet alleen in het belang van Utrecht. Hij hielp ook om onze rol als grote stad in de samenwerking te ontwikkelen en de manier waarop we ambtelijk met onze buurgemeenten samenwerken, gaven we anders vorm. Als grote stad hebben we nu eenmaal meer capaciteit, meer ambtenaren bijvoorbeeld. En dan mag van ons ook verwacht worden dat wij het voortouw nemen op bepaalde onderdelen, zeker in een periode van transitie. Dat is echt een andere benadering dan drie jaar geleden, en ik merk dat het werkt.”
Kader
Anouk Teuns is manager bij de ontwikkelorganisatie Ruimte van de gemeente Utrecht en daarmee verantwoordelijk voor het creëren van een gezond leefklimaat in Utrecht. Ze doet de programma’s om de lucht schoner te maken, geluidsoverlast tegen te gaan, de bodem schoon en vitaal te maken, zodat de bomen kunnen groeien en er dieren kunnen leven. Ook bereidt Teuns samen met haar collega’s de stad voor op de toekomst. In 2050 moet Utrecht klimaatbestendig zijn. Ook is Teuns verantwoordelijk om Utrecht in 2050 volledig circulair te maken.
Onze adviseurs staan voor je klaar
