Auteur | Eric Dorscheidt, Ayrin van Dal – Peters en Arthur Cremers
Telefoonnummer | Eric (06-46215626), Ayrin (06-30172438) en Arthur (06-23987460)
Datum | 05-07-2020

Eén overheid; drie sporen

 

Deze zomer komt de studiegroep Ter Haar met aanbevelingen om de effectiviteit van de overheid te verbeteren. Een groot onderwerp, dat zorgvuldig wordt behandeld door de studiegroep. En hulde; zonder meteen een advies uit te brengen "uit de ivoren toren", komt de studiegroep eerst met een discussienota en vervolgens met een eindrapportage. Heel goed; practice what you preach.

De discussienota leest als een trein en is zonder meer veelbelovend. De studiegroep zoekt niet naar structuuroplossingen, maar kijkt hoe de overheid vanuit de huidige taken, rollen en verantwoordelijkheden slimmer en effectiever kan werken. Een aantal highlights: investeer in een gemeenschappelijke visie op de maatschappelijke opgave, doorbreek de handelingsverlegenheid, investeer in regio’s, versterk kennis en capaciteit bij gemeenten en kom tot een balans in de financiële verhoudingen door meer decentrale autonomie.

KokxDeVoogd denkt graag mee met de studiegroep Ter Haar, door een drietal punten uit de eigen praktijk mee te geven. Drie sporen, die van belang zijn om als één overheid te kunnen opereren. Om te zorgen dat de trein blijft rijden. Dat de capaciteit van het spoor optimaal wordt benut. Dat er geen onnodige vertraging ontstaat. Of om ongelukken onderweg te voorkomen.

Die drie sporen sluiten in onze beleving goed aan bij de rode lijnen van de studiegroep Ter Haar:

  1. Decentraliseren is loslaten
  2. Eén overheid begint met één Rijksoverheid
  3. Werk meer samen als in een netwerkorganisatie

Onderstaand lichten wij ons standpunt aan de studiegroep toe.

 

1.       Decentraliseren is loslaten

Nederland is een flink centraal georganiseerd land. En – we zeggen het er meteen maar bij – daar is op zich ook niet zoveel mis mee, we zijn immers maar een klein land. We kennen een zwaar takenpakket voor de Rijksoverheid, relatief onzichtbare provincies en een belastingstelsel waarin lagere overheden minder dan 5% van alle belastingen heffen, terwijl ze verantwoordelijk zijn voor bijna 40 % van alle overheidsuitgaven.

Sinds enkele kabinetten is duidelijk ingezet op decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden. Hierdoor is het beter mogelijk om in te spelen op de maatschappelijke dynamiek en maatwerk te leveren, komt er meer ruimte voor regionale samenwerking en kan meer ingezet worden op de uitvoeringskracht van gemeenten. So far, so good. Spannender wordt het als er bij deze overdracht van verantwoordelijkheden dingen fout gaan of er onuitlegbare verschillen ontstaan. Accepteert het Rijk dat als onderdeel van de transformatie of wordt er ingegrepen?

Als de gemeente Katwijk achterloopt in de realisatie van haar woningbouwtaakstelling is dat – normaliter – een onderwerp van gesprek tussen de provincie en de gemeente. Het Rijk heeft daarbij geen enkele rol, maar we zien in de praktijk dat de minister de gemeente op het matje roept. En de burgemeester van Amsterdam wordt door de Tweede Kamer ter verantwoording geroepen als er te veel demonstranten op de Dam staan. En als er prijsdifferentiatie ontstaat bij de aanbieders van thuishulp, wordt er in Den Haag een abonnementstarief ontwikkeld. En zo zijn er vele voorbeelden van centraal ingrijpen in een decentrale verantwoordelijkheid.

De systeemverantwoordelijkheid van het Rijk wordt in de praktijk vaak wel heel ruim uitgelegd. En dat leidt dan tot centrale en eenzijdige ingrepen op de lokale of regionale dienstregeling. Deze centrale interventies komen vaak door politieke druk, een te snel oordeel op basis van een enkel incident en soms ook omdat bij nader inzien de checks and balances niet goed zijn verdeeld.

Als wij een spade dieper graven zien wij – althans, denken wij te zien – dat er centralistische patronen in ons land zijn die veel dieper in ons verankerd zitten dan wij als Nederlanders wellicht denken. Kunnen wij accepteren dat er regio’s zijn met en zonder windmolens? Gemeenten met en zonder bibliotheek of zwembad? En gemeenten met hogere belastingen dan andere? Ons advies aan de studiegroep is: vertrouw op de lagere overheid en wees consistent in de systeemafspraken. Er is altijd een groep direct gekozen inwoners – in een gemeenteraad of Provinciale Staten – waar verantwoording aan wordt afgelegd.

2.       Eén overheid begint met één Rijksoverheid

Het huidige kabinet Rutte zet vol in op één overheid: inwoners en bedrijven in ons land moeten er geen last van hebben dat de overheid zo ingewikkeld is georganiseerd, maar worden ondersteund vanuit één overheid. De maatschappelijke opgave staat centraal en de publieke belangenafweging vindt aan de voorkant plaats, zodat derden daar "tijdens de rit" geen last van krijgen. De intensieve transformatie die samenhangt met de invoering van de Omgevingswet is wellicht wel de mooiste illustratie van de ambitie van één overheid.

Ook de studiegroep Ter Haar zet onverminderd in op één overheid en ons inziens terecht. Tegelijk zien wij in de praktijk steeds meer dat het met name op het niveau van de Rijksoverheid heel lastig is om dit principe ook echt waar te maken. Bij een lagere overheid is het relatief eenvoudig: een wethouder of gedeputeerde neemt geen besluit; colleges nemen besluiten. Bij de Rijksoverheid worden de meeste besluiten genomen in de koker van een ministerie onder een ministeriële bevoegdheid. Dit betekent ook dat de ambtenaren op een ministerie bij uitstek getraind zijn op het succesvol laten zijn van ‘de minister’ in plaats van het ‘College van Ministers’.

Een voorbeeld uit de praktijk: Nederland staat voor de urgente en lastige opgave van het tegengaan van bodemdaling. Een maatschappelijke opgave waar waterschappen, provincies, gemeenten en het Rijk bij betrokken zijn en vele maatschappelijke partijen – de boeren bijvoorbeeld. Daarnaast spelen er ook vele belangen: klimaatdoelstellingen, woningbouw, infrastructuur, biodiversiteit en landbouw. De eerste impuls vanuit de Tweede Kamer bij de agendering van het tegengaan van bodemdaling in de veengebieden is de keuze voor een Veencommissaris. Hiermee kunnen alle belangen bij elkaar gebracht worden. Tegelijk is het een ouderwetse reflex vanuit een verlangen naar doorzettingsmacht. Als je redeneert vanuit de filosofie van één overheid is centrale regie nog steeds van belang, maar gaat het veel meer om wendbaarheid en partnerschap tussen overheden op basis van gelijkwaardigheid.

In de praktijk blijkt dat bij – bijvoorbeeld – het dossier bodemdaling de ministeries behoorlijk verkokerd zijn georganiseerd. Meer dan een jaar na het sluiten van klimaatakkoord met de publieke partners heeft het Ministerie van Financiën nog steeds geen groen licht gegeven voor de financiële middelen voor bijvoorbeeld de bodemdaling het Veenweidegebied. Vanuit onze werkpraktijk kennen wij vele voorbeelden van langs elkaar heen werkende ministeries. En let wel: het is in de praktijk ook echt heel lastig om heldere afspraken te maken over complexe maatschappelijke opgaven met een veelheid aan departementale belangen.

Ook hier een tip van KokxDeVoogd, die aansluit bij de aanbeveling van de studiegroep Ter Haar om de handelingsverlegenheid te doorbreken. Ons advies is het ‘locomotief – wagonnetje’ principe in te voeren. De werkwijze gaat er vanuit dat voor een maatschappelijke opgave er altijd een ‘dossierhouder’ is – de locomotief – die de belangen van de andere ministeries – de wagonnetjes – meeneemt. De locomotief is verantwoordelijk voor de procesregie naar de stakeholders.

De wagonnetjes moeten erop vertrouwen dat de locomotief integraal werkt. En: een wagonnetje mag niet zomaar achterblijven: dan mist er een essentiële lading. En hij mag al helemaal nooit uit de rails raken, want dan ontspoort de boel!

 

3.        Werk meer samen als in een netwerkorganisatie

Als je redeneert vanuit de filosofie van één overheid is regie nog steeds van belang, maar gaat het veel meer om partnerschap en wendbaarheid. Nu is dat makkelijk gezegd, maar wat houdt dat in de praktijk in? Wat zijn de spelregels die horen bij een wendbare overheid die er ook in slaagt om complexe problemen op te lossen? De studiegroep Ter Haar noemt een aantal belangrijke elementen op systeemniveau, zoals het investeren in de democratische legitimiteit, het organiseren op het niveau van de regio en nieuwe financiële verhoudingen. Wij voegen daar een aantal praktische spelregels aan toe, gebaseerd op de uitgangspunten van het werken in een netwerkorganisatie, en bedoeld om wendbaar te organiseren.

De essentie van het wendbaar organiseren is dat veranderingen niet uit de weg worden gegaan, maar juist worden verwelkomd. Deze manier van werken is bij uitstek geschikt voor ingewikkelde maatschappelijke opgaven, omdat de opgave bekend is – bijvoorbeeld energietransitie – maar de weg er naar toe nog een grote ontdekkingstocht. Bij het wendbaar werken hoort een spoorboekje, dat heel nauw luistert. Hiermee wordt een level playing field gecreëerd voor alle verkeersdeelnemers. De belangrijkste punten uit het spoorboekje op een rij:

  • Maatschappelijke opgaven worden opgedeeld in kleine stukjes die elk bij elkaar de opgave vertegenwoordigen.
  • In verschillende fases worden – kortcyclisch – tussenproducten opgeleverd.
  • Er wordt gewerkt in extern georiënteerde, multidisciplinaire teams, waarbij het niet van belang is of je vanuit de overheid, een bedrijf of de samenleving bent betrokken. Gelijkwaardigheid van alle partijen is hierbij het uitgangspunt.
  • Er wordt een scherp onderscheid gemaakt tussen de ‘werkers’ en de ‘praters’. De praters worden vanaf dag één betrokken bij de productontwikkeling door ze – gelijk de werkers – ook uit te nodigen bij de oplevering na een eerste tussenproduct.
  • De publieke opdrachtgever krijgt een rol op afstand, maar wel een heel belangrijke rol door het vaststellen van het tussen- en eindproduct.

Met name voor bestuurders in een politieke context is het werken volgens de principes van wendbaarheid aanvankelijk erg wennen. Je staat behoorlijk op afstand en laat veel over aan de samenleving. Tegelijk worden er heel heldere afspraken gemaakt over rollen en verantwoordelijkheden die borgen dat de maatschappelijke opgave daadwerkelijk wordt gerealiseerd, zonder dat je de structuur van organisaties aantast.

 

Resumé

  1. Je kunt gerust loslaten; vertrouw op de kracht van het lokaal bestuur.
  2. Introduceer op het Rijksniveau het principe van de locomotief en de wagonnetjes.
  3. Gebruik de uitgangspunten van wendbaar werken om netwerkorganisaties succesvol te kunnen laten opereren. 

De route voor bestuurlijke vernieuwing die de studiegroep Ter Haar heeft geschetst is veelbelovend. Wij hopen dat we een aantal sporen hebben aangedragen om de reis succesvol voort te kunnen zetten. De adviseurs van KokxDeVoogd hebben een passie voor de publieke zaak. Wij werken aan de staat van morgen.


Herkenning? Verbazing? Interesse?

Mocht je na het lezen van dit artikel je verhaal willen delen, nieuwsgierig zijn geworden naar de bijdrage die wij u kunnen leveren of naar de opdrachten die KokxDeVoogd uitvoert, dan nodigen wij je van harte uit contact op te nemen met Eric Dorscheidt (06-46215626), Ayrin van Dal – Peters (06-30172438) of Arthur Cremers (06-23987460).